Hoàn thiện pháp lý cho hệ thống quỹ tài chính

	Quỹ tài chính thúc vốn vào khối tư nhân
	Tăng cường quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN

Quỹ đầu tư phát triển là loại hình quỹ tài chính nhà nước khá phổ biến ở các địa phương

Chồng lấn và phân tán nguồn lực

Số liệu thống kê đến cuối năm 2018, cả nước có khoảng hơn 70 loại quỹ tài chính nhà nước được thành lập và hoạt động. Trong đó, ở cấp Trung ương, 17 bộ, ngành được giao nhiệm vụ quản lý khoảng 37 quỹ (bao gồm các quỹ như: Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm xã hội bắt buộc/tự nguyện, Bảo vệ môi trường, Bảo trì đường bộ, Đổi mới công nghệ, Phát triển khoa học - công nghệ…).

Tại các địa phương, hiện không có thống kê chính xác số lượng quỹ tài chính nhà nước. Thông thường mỗi địa phương, tùy theo đặc thù từng nơi và thực tiễn kinh tế - xã hội, thành lập và vận hành khoảng 20 quỹ, bao gồm các quỹ như: Phát triển đất, Bảo trì đường bộ, Bảo vệ môi trường, Bảo vệ và phát triển rừng, Phòng chống thiên tai, Phòng chống tội phạm, Hỗ trợ phát triển hợp tác xã, Hỗ trợ ngư dân…

Gần đây nhất, theo Nghị định 34/2018/NĐ-CP của Chính phủ, quỹ bảo lãnh tín dụng là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách sẽ do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập; thực hiện chức năng cấp bảo lãnh tín dụng cho các DNNVV. Quỹ bảo lãnh tín dụng hoạt động theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

PGS-TS. Đặng Văn Thanh - Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam cho rằng, trước đây, cứ mỗi khi ban hành một luật mới hoặc sửa đổi một luật hiện hành, luôn có điều khoản thành lập quỹ tài chính. Vì vậy rất nhiều quỹ đã được thành lập trong giai đoạn 2013-2018 mà pháp lý hoạt động chỉ cần căn cứ theo các nghị định, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc quyết định của chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Theo đó, mặc dù hệ thống quỹ tài chính nhà nước trong giai đoạn vừa qua đã phát huy được vai trò thu hút vốn đầu tư, hỗ trợ nguồn ngân sách nhà nước trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, nhưng việc mỗi địa phương tồn tại quá nhiều loại quỹ với mục đích, tính chất, phạm vi và quy mô hoạt động khác nhau đã khiến cho nguồn lực và khả năng hỗ trợ tài chính cho các chương trình, dự án bị phân tán.

Cụ thể, hiện nay, mỗi quỹ đều có điều lệ riêng, nhiều quỹ tự hoạch định các chương trình hành động, tự kiểm soát các nguồn chi tiêu nên tình trạng chồng lấn đối tượng hỗ trợ còn diễn ra phổ biến. Chẳng hạn các quỹ đầu tư phát triển và quỹ phát triển nhà ở các địa phương hiện trùng lặp về chức năng nhiệm vụ; các quỹ phòng chống thiên tai và quỹ phòng chống lụt bão có cùng mục tiêu khắc phục hậu quả thiên tai, trong khi đó các quỹ hỗ trợ nông dân, hỗ trợ hợp tác xã, giải quyết việc làm đều có chung mục đích là phục vụ nông dân.

Ngoài ra, theo các chuyên gia tài chính, hiện nay, do pháp lý liên quan đến việc quản lý thu - chi tại các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách chưa được luật hóa cụ thể nên hoạt động phân bổ nguồn thu, nguồn chi với từng loại quỹ tài chính nhà nước không có sự thống nhất. Một số tỉnh, thành đã đẩy mạnh ủy thác nguồn vốn từ các quỹ (có nguồn gốc từ ngân sách địa phương) qua hệ thống Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH) và một số nơi đã ủy thác chủ yếu về quỹ đầu tư phát triển.

Tuy nhiên, ở nhiều trường hợp một số nguồn thu ban đầu bản chất là của ngân sách nhà nước được giao vào nhiệm vụ thu cho các quỹ tài chính nhà nước dẫn tới khó kiểm soát. Trong khi đó, nhiệm vụ chi của một số quỹ địa phương trùng với nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước làm cho nguồn lực ngân sách bị phân tán, gây ra lúng túng trong quá trình xét duyệt, giải ngân các nguồn tài chính hỗ trợ.

Cần minh bạch từ tên gọi đến tài chính

Theo báo cáo tổng hợp từ hơn 20 địa phương đã được Đoàn Giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội trực tiếp khảo sát làm việc trong thời gian qua, hiện nay hầu hết các quỹ tài chính nhà nước tại các tỉnh, thành đều gặp phải 5 vướng mắc chính liên quan đến cơ chế hoạt động.

Theo đó, ngoài các vướng mắc cơ bản như: địa vị pháp lý chưa thống nhất; cơ chế hoạt động “theo mô hình NHCSXH” chưa có văn bản hướng dẫn; phân cấp thẩm quyền quản lý chưa rõ ràng… thì các quỹ tài chính nhà nước cũng gặp phải những khó khăn như: khó triển khai huy động vốn và khó mở rộng danh mục đầu tư.

Đại diện nhiều quỹ đầu tư phát triển tại các tỉnh Hà Tĩnh, Đồng Tháp, Cần Thơ… cũng cho rằng các ràng buộc về đầu tư vốn và hồ sơ pháp lý để đầu tư hiện nay cũng hạn chế các quỹ mạnh dạn rót vốn. Chẳng hạn, với quy định quỹ tài chính nhà nước bắt buộc phải thuê ban quản lý dự án khi được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư (theo Nghị định 59/2019) thì các quỹ địa phương sẽ không yên tâm khi thực hiện dự án. Bởi nếu chất lượng công trình không bảo đảm, khó thu hồi vốn thì bản thân các quỹ sẽ phải chịu trách nhiệm.

Ở góc độ huy động vốn, hiện tại nhiều quỹ tài chính nhà nước không còn được vay vốn ODA và vay lại vốn nước ngoài từ Chính phủ nên khó thu xếp vốn tài trợ các dự án lớn. Trong khi đó, một số quỹ trực thuộc các hiệp hội, liên hiệp hội ở cấp địa phương chưa có đủ địa vị pháp lý nên không thể mở rộng huy động vốn xã hội hóa. Nhiều quỹ liên tục bị Cơ quan Kiểm toán Nhà nước cảnh báo nhưng chưa thể xử lý dứt điểm các thủ tục pháp lý để chuyển đổi mô hình hoạt động.

Với những bất cập trên, nhiều chuyên gia tài chính cho rằng, thời điểm hiện nay cần gấp rút hoàn thiện hệ thống pháp lý cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Theo đó, cần xác định rõ địa vị pháp lý và mô hình tổ chức hoạt động của từng loại quỹ theo hướng phân loại, phân cấp rõ ràng minh bạch từ tên gọi đến cơ chế quản lý tài chính.

Đối với lĩnh vực đầu tư, không nên quy định cứng nhắc mà cho phép các địa phương có thể xác định ưu tiên đầu tư theo điều kiện đặc thù. Trong khi đó, đối với hoạt động huy động vốn, nên tạo ra cơ chế riêng để các quỹ tài chính nhà nước tại địa phương có thể tận dụng nguồn lực đầu tư trực tiếp và gián tiếp từ các nhà tài trợ quốc tế.

Riêng về góc độ quản lý, cần gắn kết báo cáo của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách với kế hoạch tài chính - ngân sách của cả nước. Ngoài ra các quy định về trách nhiệm quyền hạn của các ngành, các cấp trong việc quản lý thu - chi từng loại hình quỹ cần được luật hóa cụ thể tránh các xung đột, chồng lấn, đùn đẩy trách nhiệm.