Thực trạng Danh mục dự án vay vốn theo Nghị định số 78/2023/NĐ-CP: Nhìn từ lý thuyết ngân hàng phát triển

Tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước: Khoảng cách giữa thực tiễn vận hành tại VDB và chuẩn mực ngân hàng phát triển quốc tế

Các ngân hàng phát triển trên thế giới từ lâu đã khẳng định vai trò và vị thế là công cụ tài chính đắc lực của nhà nước, thể hiện trên 2 mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là: (1) Giúp quốc gia bù đắp các khoảng trống thị trường, dẫn dắt dòng vốn vào các lĩnh vực đầu tư dài hạn; (2) Là bệ đỡ cho nền kinh tế trước những biến động vĩ mô. Tại Việt Nam, việc triển khai nguồn vốn tín dụng đầu tư theo Nghị định số 78/2023/NĐ-CP được coi là một bước chuyển vô cùng quan trọng, thể hiện sự sâu sát, quyết liệt nhằm tháo gỡ điểm nghẽn cho hoạt động tín dụng đầu tư Nhà nước.

Tuy nhiên, khi đối chiếu thực tiễn hoạt động của VDB dưới hành lang về Danh mục dự án vay vốn theo Nghị định số 78/2023/NĐ-CP với 5 vai trò cốt lõi của ngân hàng phát triển trên thế giới, những bất cập mang tính cấu trúc được bộc lộ. Bài viết phân tích một cách khách quan một số nút thắt kỹ thuật thực tế, từ tính phản chu kỳ, tiêu chuẩn quy mô dự án đến khả năng tiếp cận tài sản vô hình và hạ tầng xanh. Từ đó, tác giả đề xuất một số định hướng cải thiện góp phần cho quá trình VDB đổi mới mô hình vận hành, dần tiệm cận các chuẩn mực tài chính phát triển hiện đại.

Ảnh minh họa (Nguồn: https://thitruongtaichinhtiente.vn)

Ngân hàng phát triển - Động lực dẫn dắt dòng vốn cho phát triển kinh tế bền vững

Bài học từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 cho thấy hệ thống tài chính tư nhân khó có thể bao phủ hết nhu cầu vốn của nền kinh tế thực. Tín dụng tư nhân thường có tính thuận chu kỳ: Sẵn sàng mở rộng cho vay khi kinh tế tăng trưởng, nhưng lại nhanh chóng thu hẹp khi xuất hiện biến động. Ngay cả trong điều kiện bình thường, dòng vốn tư nhân cũng khó đáp ứng đầy đủ nhu cầu trung và dài hạn cho nghiên cứu - phát triển (R&D) hay đổi mới sáng tạo - các động lực cốt lõi giúp doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh. Các lĩnh vực chiến lược như hạ tầng kỹ thuật, năng lượng tái tạo, cũng như khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) thường gặp khó khăn trong việc tiếp cận nguồn vốn dài hạn với chi phí hợp lý.

Quan sát việc một số tập đoàn, doanh nghiệp tư nhân có tiềm lực tài chính và công nghệ tham gia đầu tư, xây dựng các công trình hạ tầng lớn của đất nước thời gian gần đây cho thấy, chi phí xã hội của việc huy động vốn tư nhân có thể không thấp hơn so với sử dụng nguồn vốn do Nhà nước huy động. Nguyên nhân là Nhà nước có thể phải thanh toán cho khu vực tư nhân bằng các tài sản khác, phổ biến là thông qua cơ chế sử dụng quỹ đất để thanh toán cho các công trình hạ tầng. Đặc biệt, nguồn vốn mà doanh nghiệp tư nhân sử dụng để triển khai các dự án này cuối cùng vẫn có thể được huy động từ các nguồn lực nhà nước, nhất là tín dụng từ các ngân hàng thương mại có vốn nhà nước chi phối. Thực tiễn này khẳng định: Sự đồng hành của các ngân hàng phát triển là giải pháp thiết yếu để cung ứng nguồn tài chính dài hạn cho phát triển.

Theo nghiên cứu của Griffith-Jones và Ocampo (2018), các ngân hàng phát triển đóng giữ 5 vai trò cốt lõi trong quá trình phát triển kinh tế:

(i) Cho vay phản chu kỳ: Giữ vai trò đệm đỡ tài chính, chủ động mở rộng tín dụng để bơm thanh khoản khi kinh tế suy thoái hoặc thị trường tư nhân thắt chặt.

(ii) Thúc đẩy đổi mới và chuyển dịch cơ cấu: Sẵn sàng chấp nhận rủi ro ban đầu để tài trợ cho R&D, công nghệ lõi, tài sản vô hình và các ngành giá trị gia tăng cao.

(iii) Tăng cường hòa nhập tài chính: Mở rộng cơ hội tiếp cận vốn cho khu vực yếu thế, đặc biệt là các SME, hợp tác xã nông nghiệp.

(iv) Tài trợ hạ tầng kỹ thuật và xã hội: Cung ứng nguồn vốn dài hạn, có thời hạn vay và điều kiện tín dụng phù hơn cho các công trình hạ tầng quy mô lớn, thời gian hoàn vốn dài.

(v) Cung cấp hàng hóa công cộng và tăng trưởng xanh: Tiên phong tài trợ cho ứng phó biến đổi khí hậu, năng lượng tái tạo và kinh tế tuần hoàn.

Một số hạn chế của Danh mục dự án vay vốn theo Nghị định số 78/2023/NĐ-CP

Đặt hoạt động thực tế của VDB dưới sự điều chỉnh Danh mục dự án vay vốn theo Nghị định số 78/2023/NĐ-CP và soi chiếu với 5 vai trò đã được chỉ ra ở trên, có thể thấy một số điểm nghẽn căn bản cần khắc phục như sau:

Thiếu cơ chế phản ứng cho vai trò cho vay phản chu kỳ

Khi xảy ra các cú sốc vĩ mô như dịch bệnh, thiên tai hoặc đứt gãy chuỗi cung ứng, các ngân hàng phát triển như Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW), Ngân hàng Phát triển Kinh tế và Xã hội Brazil (BNDES), Ngân hàng Phát triển Trung Quốc (CDB)… có thể phát huy vai trò ổn định kinh tế thông qua các chương trình tín dụng có mục tiêu, điều kiện linh hoạt và cơ chế hỗ trợ phù hợp, góp phần duy trì thanh khoản, giúp doanh nghiệp vượt qua khó khăn và bảo đảm dòng vốn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Tuy nhiên, Danh mục ban hành kèm Nghị định số 78/2023/NĐ-CP lại mang bản chất là một danh mục cố định. Trong trường hợp biến động vĩ mô xuất hiện, VDB không có cơ sở pháp lý để cho vay bổ sung hoặc giải cứu các ngành hàng trọng yếu nếu ngành đó không nằm sẵn trong danh mục.

Rào cản quy mô dự án khiến vốn ưu đãi khó đến với SME

Các nghiên cứu về ngân hàng phát triển cho thấy, một trong những vai trò quan trọng của định chế này là bổ trợ hoạt động tín dụng thương mại, góp phần đa dạng hóa các kênh cung ứng vốn, nhất là đối với những dự án và nhóm khách hàng có nhu cầu tài trợ đặc thù. Thông qua việc trực tiếp tài trợ các dự án quy mô nhỏ có tác động lan tỏa hoặc triển khai cơ chế cho vay lại (on-lending) qua các ngân hàng trung gian, ngân hàng phát triển góp phần mở rộng khả năng tiếp cận vốn cho doanh nghiệp nhỏ và vừa (SME), hợp tác xã và các đối tượng cần được hỗ trợ, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế bao trùm.

Tuy nhiên, tại Việt Nam, Nghị định số 78/2023/NĐ-CP lại quy định đa số dự án mảng Chế biến nông thủy sản (Mục II.1), Giống cây trồng/vật nuôi (Mục II.4), Công nghiệp hỗ trợ (Mục III.5) phải đạt tiêu chuẩn quy mô Nhóm A (thường là dự án có quy mô lớn hoặc thuộc lĩnh vực đặc biệt quan trọng theo tiêu chí pháp luật) hoặc nhóm B (thường có quy mô và mức độ quan trọng thấp hơn nhóm A, nhưng vẫn đáp ứng các tiêu chí phân loại tương ứng). Trong thực tế, đại đa số doanh nghiệp nông nghiệp và SME Việt Nam chỉ đủ năng lực lập dự án ở quy mô Nhóm C (thường là dự án có quy mô nhỏ hơn, không thuộc nhóm A hoặc nhóm B theo tiêu chí phân loại áp dụng). Quy định này vô tình tạo ra "rào cản kỹ thuật", khiến dòng vốn ưu đãi khó chạm tới đúng đối tượng cần hỗ trợ nhất.

Vốn phát triển chưa theo kịp nhu cầu đầu tư tài sản tri thức

Trong nền kinh tế tri thức, các ngân hàng phát triển quốc tế dành tỉ trọng lớn tài trợ cho tài sản vô hình: R&D, chuyển giao công nghệ, phần mềm, thiết kế chíp bán dẫn, dữ liệu lớn vốn là những hạt nhân của chuyển đổi cơ cấu kinh tế hiện tại.

Tại Nghị định số 78/2023/NĐ-CP, việc khống chế quy mô dự án ở mức Nhóm A, Nhóm B đối với các ngành Công nghiệp hỗ trợ (Mục III.5) hay Công nghệ cao (Mục III.8) đã vô tình khép lại cơ hội đối với các doanh nghiệp đổi mới sáng tạo (Start-ups). Các dự án này thường có quy mô vốn ban đầu nhỏ (Nhóm C) nhưng lại chứa đựng hàm lượng tri thức và giá trị gia tăng rất cao.

Điều kiện tài trợ chưa theo kịp nhu cầu chuyển đổi xanh

Các ngân hàng phát triển hiện đại ngày càng phát huy vai trò như một “ngân hàng khí hậu”, cung cấp nguồn vốn cho toàn bộ chuỗi giá trị xanh, từ năng lượng tái tạo, hệ thống lưu trữ năng lượng (ESS), trạm sạc xe điện, logistics chuỗi lạnh đến nông nghiệp giảm phát thải. Thông qua việc tài trợ các lĩnh vực này, ngân hàng phát triển góp phần thúc đẩy chuyển dịch năng lượng, giảm phát thải khí nhà kính và hỗ trợ quá trình chuyển đổi sang mô hình tăng trưởng xanh, bền vững.

Nghị định số 78/2023/NĐ-CP dù đã bao hàm các nguồn phát điện tái tạo truyền thống nhưng vẫn còn thiếu vắng các mắt xích hạ tầng hiện đại phụ trợ cho chuyển đổi xanh. Ngoài ra, việc yêu cầu quy mô Nhóm A, B đối với dự án xử lý rác/nước thải (Mục I.2) cũng vô tình bỏ sót các dự án xử lý môi trường cấp xã hoặc làng nghề vốn chỉ ở quy mô Nhóm C.

Một số giải pháp khơi thông nguồn vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước

Từ thực tiễn tiếp cận các dự án có nhu cầu vay vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước và kinh nghiệm quốc tế, có thể thấy một số dự án vẫn chưa tiếp cận được nguồn vốn ưu đãi do những hạn chế trong tiêu chí và điều kiện tài trợ. Để VDB phát huy tốt hơn vai trò cung ứng vốn dài hạn, hỗ trợ các lĩnh vực ưu tiên và thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cần rà soát, hoàn thiện Danh mục tín dụng đầu tư của Nhà nước theo hướng sát hơn với nhu cầu thực tiễn, tập trung vào các định hướng sau:

(i) Linh hoạt hóa quy mô (nâng cấp tiêu chí tiếp cận): Điều chỉnh quy định quy mô vốn từ Nhóm A, B xuống Nhóm C đối với các dự án có tính lan tỏa xã hội cao nhưng quy mô đặc thù nhỏ như: Nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao, chế biến nông sản vùng nguyên liệu, xử lý môi trường địa phương và công nghiệp hỗ trợ.

(ii) Đồng bộ hóa với Khung phân loại xanh quốc gia: Bổ sung các mắt xích hạ tầng thế hệ mới: Hệ thống lưu trữ năng lượng trạm sạc xe điện, logistics chuỗi lạnh bảo quản nông sản xuất khẩu vào danh mục vay vốn để VDB thực sự trở thành mắt xích trong cam kết Net zero của quốc gia.

(iii) Bổ sung cơ chế linh hoạt ứng phó với biến động vĩ mô: Nghiên cứu bổ sung quy định cho phép xem xét, cập nhật tạm thời danh mục dự án được hưởng tín dụng đầu tư của Nhà nước khi xảy ra các cú sốc bất thường như thiên tai, dịch bệnh hoặc đứt gãy chuỗi cung ứng. Theo đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có thể phối hợp với các bộ, ngành liên quan, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bổ sung các dự án ưu tiên trong từng tình huống cụ thể, tạo cơ sở để VDB kịp thời cung ứng vốn, hỗ trợ doanh nghiệp duy trì hoạt động sản xuất, kinh doanh và phát huy vai trò cho vay phản chu kỳ của ngân hàng phát triển.

Bên cạnh đó, VDB cũng cần chủ động nghiên cứu và triển khai 2 nội dung trọng tâm như: (i) Ban hành hướng dẫn riêng về việc thẩm định, định giá và nhận thế chấp đối với tài sản vô hình (quyền sở hữu trí tuệ, phần mềm, công nghệ) cho các dự án R&D và công nghệ cao; (ii) Nghiên cứu thí điểm cơ chế bán buôn tín dụng thông qua các tổ chức tài chính trung gian hoặc ngân hàng thương mại để dẫn nguồn vốn ưu đãi đến khối SME và hợp tác xã một cách hiệu quả với chi phí thấp, đồng thời tối ưu hóa bộ máy vận hành của VDB.

Tài liệu tham khảo

1. Nghị định số 78/2023/NĐ-CP ngày 07/11/2023 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 32/2017/NĐ-CP về tín dụng đầu tư của Nhà nước.

2. Nghị định số 32/2017/NĐ-CP ngày 31/3/2017 của Chính phủ về tín dụng đầu tư của Nhà nước.

3. Griffith-Jones, S., & Ocampo, J. A. (2018), The Future of National Development Banks. Oxford University Press.

4. Mazzucato, M., & Penna, C. C. (2016), The Rise of Mission-Oriented Banking: The role of development banks in fueling innovation. Sussex: SPRU Working Paper Series.

5. Xu, J., Ren, X., & Wu, X. (2021), Mapping Development Finance Institutions Worldwide: Definitions, Rationales, and Classification. Institute Science and Development, Peking University.

6. World Bank & IDB (2020), Public Development Banks and Private Sector Finance Mobilization: Counter-Cyclical Roles and Climate Finance. World Bank Group.