Điều chỉnh đòn bẩy tài chính và hiệu ứng

Mặc dù chi ngân sách Nhà nước (NSNN) đã từng bước được thắt chặt, tốc độ tăng chi giảm dần, nhưng thâm hụt ngân sách vẫn liên tục xảy ra và ở mức cao so với mục tiêu đặt ra. Năm 2013 và 2014, bội chi vẫn chiếm đến 5,3% GDP; năm 2015, Quốc hội đã thông qua dự toán ngân sách với mức bội chi 5% GDP, tuy nhiên vẫn vượt khá xa mục tiêu đặt ra trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 và Chiến lược tài chính đến năm 2020 là dưới 4,5% GDP (tính cả trái phiếu Chính phủ - TPCP).

Tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài đang tăng

Kích thích kinh tế tư nhân

Trong giai đoạn 2011-2014, do nền kinh tế còn nhiều khó khăn, Quốc hội, Chính phủ đã thực hiện nhiều chính sách giảm tỷ lệ động viên vào NSNN nhằm góp phần tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường thông qua các biện pháp miễn, giảm, gia hạn thời gian nộp thuế.

Ước tính tổng số thuế hỗ trợ cá nhân, DN năm 2015 khoảng 3.900 - 4.000 tỷ đồng và mỗi năm tăng chi khoảng 1.300 tỷ đồng từ Quỹ hoàn thuế để thực hiện hoàn thuế giá trị gia tăng. Dự kiến cả giai đoạn 2011-2015, tổng các khoản giảm thu ngân sách do các chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế khoảng 85.000 tỷ đồng.

Kết quả thực hiện các chính sách nêu trên đã làm giảm tỷ lệ động viên từ thuế, phí, lệ phí so với GDP từ 26% bình quân giai đoạn 2006-2010 xuống còn 23% bình quân giai đoạn 2011-2014, trong đó tỷ lệ động viên giảm tương đối nhanh từ 25% năm 2011 xuống 21% năm 2014 và 2015.

Điều này lý giải cho việc mặc dù chính sách thắt chặt chi tiêu đã đạt được những kết quả tích cực nhưng thâm hụt ngân sách vẫn đang diễn ra với quy mô lớn. Chính sách tài khóa đã chuyển từ trực tiếp sử dụng NSNN để đầu tư vào nền kinh tế sang gián tiếp thúc đẩy đầu tư của khu vực DN thông qua các biện pháp giảm tỷ lệ động viên vào ngân sách, qua đó tăng tiết kiệm và đầu tư của khu vực tư nhân.

Một điểm đáng nói khác đó là cơ cấu lại chi đầu tư song song với khuyến khích đầu tư tư nhân. Thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư mà trọng tâm là đầu tư công, tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội so GDP đã giảm từ 38,7% giai đoạn 2001-2010 xuống còn 33,3% năm 2011, sau đó giảm tiếp xuống còn khoảng 30-31% giai đoạn 2012-2015. Tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế Nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011-2014 cũng giảm xuống còn 40%, trong đó tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN giảm xuống 19%, dự kiến năm 2015 tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế Nhà nước nói chung và từ NSNN nói riêng lần lượt là 37,6% và 14,5%.

Trong khi đó, việc huy động vốn đầu tư từ khu vực ngoài Nhà nước đã thu được kết quả nhiều hơn, tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng tương ứng lên mức bình quân 38,5% và 22% giai đoạn 2011-2015.

Nợ công vẫn còn nặng gánh

Tuy nhiên, chủ trương giảm động viên từ thuế, phí vào NSNN nhằm hỗ trợ thị trường, thúc đẩy sản xuất kinh doanh đã làm hạn chế nguồn thu ngân sách. Trong bối cảnh đó, nhu cầu phát hành TPCP để bù đắp bội chi và đầu tư cho các công trình giao thông, thủy lợi, y tế… là rất lớn. Theo Nghị quyết số 12/2011/QH13 của Quốc hội, tổng mức đầu tư bằng nguồn vốn TPCP giai đoạn 2011-2015 là 225.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, do thực hiện các chính sách miễn giảm thuế, nguồn thu bị thu hẹp trong khi nhu cầu huy động vốn cho đầu tư phát triển lớn nên Quốc hội đã quyết định phát hành bổ sung vốn TPCP giai đoạn 2014-2016 là 170.000 tỷ đồng. Ước tính giai đoạn 2011-2015, khối lượng TPCP phát hành cho đầu tư là 335.000 tỷ đồng, gấp 2,5 lần so với giai đoạn 2006-2010.

Nợ công tăng cao đã và đang đặt ra vấn đề về an toàn nợ công. Bên cạnh đó, ngoài mục đích bù đắp bội chi, phát hành TPCP còn để đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… nhưng không đưa vào cân đối ngân sách. Tuy nhiên, các khoản nợ từ phát hành TPCP cho đầu tư này vẫn được tính vào mức dư nợ Chính phủ và vì thế, việc phát hành TPCP tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2014 đã tác động đến mức dư nợ Chính phủ và đặt ra vấn đề về an toàn nợ công.

Trong cơ cấu nợ công thì nợ Chính phủ đang chiếm tỷ trọng lớn nhất và có tỷ lệ tương đối cao so với một số nước trong khu vực, với tỷ trọng dư nợ Chính phủ trong tổng nợ công giai đoạn 2011-2015 khoảng 78%. Tuy mức nợ công vẫn trong giới hạn Quốc hội cho phép nhưng là mức tương đối cao so với một số nước đang phát triển và mới nổi. Bên cạnh đó, nghĩa vụ trả nợ Chính phủ hàng năm tăng mạnh trong khi việc sử dụng nguồn vốn vay đã và đang đặt ra vấn đề về cân đối nguồn để trả nợ, từ đó ảnh hưởng đến an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia.

Đa dạng hoá các đòn bẩy kinh tế

Hiện nay, không gian chính sách tài khóa đã chật hẹp, chi NSNN đã ở mức cao, các chính sách miễn, giảm thuế đã được thực hiện trên diện rộng, bội chi đã vượt mục tiêu đề ra, nợ công cũng tiệm cận mức trần Quốc hội cho phép. Vì vậy, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội thì trong thời gian tới cần phải dựa vào các chính sách khác, như huy động các nguồn lực của khu vực tư nhân và nguồn tiết kiệm trong dân cư để phát triển kinh tế.

Riêng chính sách tài khóa cần tiếp tục tiết kiệm chi tiêu, cơ cấu lại các khoản chi bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên; không ban hành các chính sách mới làm tăng chi hoặc giảm thu ngân sách. Trong bối cảnh nền kinh tế còn nhiều khó khăn, việc tiếp tục hỗ trợ DN thông qua cắt giảm thuế là khó thực hiện. Do đó, chính sách hỗ trợ nên chuyển sang hướng tạo thuận lợi cho DN thông qua cải cách thủ tục hành chính, giúp tiết kiệm chi phí cho việc tuân thủ chính sách thuế.

Đồng thời, chính sách tài khoá cần thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nâng cao chất lượng công tác dự báo thu, khắc phục tình trạng chi vượt dự toán. Thực hiện tốt kỷ luật tài khóa. Về trung và dài hạn cần rà soát các chính sách thu, nghiên cứu ban hành các chính sách thu nội địa khác như thuế tài sản/thuế bất động sản để giảm sự phụ thuộc của NSNN vào nguồn thu từ dầu, tăng cường sự bền vững của thu ngân sách...

TS. Vũ Nhữ Thăng

Viện trưởng Viện Chiến lược chính sách tài chính