ASEAN năm 2023: Chặng đường dài củng cố tài khóa

Giảm chi ngân sách

Ngân hàng HSBC vừa công bố báo cáo nhận định về xu hướng củng cố tài khóa tại các nước ASEAN với tiêu đề: “Triển vọng ASEAN - Củng cố tài khóa: Một chặng đường dài”.

Báo cáo nhận định, sau hai năm tung ra những gói hỗ trợ tài khóa lớn, thâm hụt ngân sách của các nước trong khu vực được dự báo sẽ ở mức cao trong năm 2022. Bước vào năm 2023, khu vực này có vẻ trở lại giai đoạn củng cố tài khóa nhưng tốc độ triển khai mỗi nước một khác. Singapore, Indonesia và Việt Nam nhiều khả năng sẽ dẫn đầu khi chính phủ các nước này có kế hoạch đưa thâm hụt ngân sách về mức trước đại dịch. Trong khi đó, Malaysia, Thái Lan và Philippines nhiều khả năng sẽ duy trì thâm hụt tài khóa lớn, cần nhiều thơi gian hơn để củng cố.

Tổng quan dữ liệu ngân sách ASEAN

Sau các gói hỗ trợ phục hồi cao kỷ lục trong hai năm qua, các nhà hoạch định chính sách ASEAN tỏ ra khá dè dặt trong việc quyết định ngưng hỗ trợ chính sách quá nhanh để tránh ảnh hưởng đến tiến độ phục hồi mới chớm diễn ra. Thậm chí trong bối cảnh lạm phát ở mức cao, nhiều nước đã công bố thêm chính sách hỗ trợ trong năm 2022 nhằm giúp giảm nhẹ tác động của tình trạng giá nhiên liệu và thực phẩm tăng cao.

Tuy nhiên nhìn vào ngân sách năm 2023, khu vực này nhiều khả năng sẽ trở lại thời kỳ củng cố tài khóa dù tiến độ triển khai mỗi nước sẽ khác nhau. Singapore, Indonesia và Việt Nam nhiều khả năng sẽ đứng đầu khu vực với kế hoạch/dự định đưa tỷ trọng thâm hụt trên GDP về gần mức của thời điểm trước đại dịch.

Trong đó, Singapore dẫn đầu ASEAN về tiến độ các kế hoạch củng cố tài khóa. Dù ngân sách năm tài khóa 2023 phải tới đầu năm 2023 mới công bố và có hiệu lực từ tháng 4/2023, Singapore đã có động thái quay lại giai đoạn tài khóa thận trọng từ năm tài khóa 2022.

Tại Indonesia, mức thâm hụt ngân sách 3,9% GDP trong năm 2022 dự kiến sẽ giảm xuống 2,9% GDP vào năm 2023, và nguồn để củng cố tài khóa chủ yếu đến từ việc cắt khoản trợ giá cho các doanh nghiệp năng lượng nhà nước (tương đương khoảng 1% GDP trong năm 2023).

Trong khi đó, Malaysia, Philippines và Thái Lan sẽ triển khai với tiến độ chậm hơn. Ví dụ tại Philippines, các cơ quan chức năng đang xem xét quy định về Chương trình kế hoạch tài khóa trung hạn, trong đó mọi kế hoạch dự chi trong vòng 6 năm tới của Chính phủ sẽ phải tuân thủ mục tiêu giảm thâm hụt 1% mỗi năm. Nếu thành công, dự kiến tỷ trọng nợ trên GDP của Philippines sẽ giảm xuống dưới 60% vào khoảng năm 2025.

Nâng hiệu suất thu

Các chuyên gia HSBC cho rằng, củng cố tài khóa không chỉ đơn giản là giảm chi ngân sách. Vấn đề còn nằm ở hiệu suất thu ngân sách thông qua các khoản thu từ thuế và các khoản thu khác. Củng cố tài khóa vẫn có thể diễn ra ngay cả khi các chính phủ quyết định chi ngân sách nhiều hơn. Bởi nếu chính phủ có thể thu ngân sách cao hơn mức chi tiêu bị đội lên so với kế hoạch, thâm hụt tài khóa vẫn sẽ thu hẹp và trong trường hợp đó, chính phủ đó về cơ bản vẫn đang củng cố các nguồn tài khóa. Hiệu suất thu ngân sách phụ thuộc vào mức độ ổn định và linh hoạt của chính sách thuế hiệu hữu cũng như các kế hoạch cải tổ chính sách thuế tại mỗi quốc gia.

Hiện cơ sở thuế ở ASEAN mỗi nước một khác, chiếm từ 8% đến 15% GDP. Ở cận trên (những nước có thuế sát mức 15% GDP), từ năm 2017 tới 2021, các nhà chức trách Philippines đã tiến hành những cải tổ mang tính cột mốc nhằm củng cố đáng kể cơ sở tài khóa. Thuế tiêu thụ đặc biệt đã tăng đối với nhiên liệu và các mặt hàng đặc biệt bị áp thuế khác. Cơ sở thuế của nước này cũng được mở rộng thêm sau khi loại bỏ các chính sách miễn thuế dư thừa và ưu đãi tài khóa hoặc tự động hết hiệu lực khi đến hạn. Kết quả là tỷ trọng thu thuế trên GDP đã tăng lên đáng kể dù biểu thuế thu nhập doanh nghiệp và cá nhân đều giảm đối với mọi đối tượng chịu thuế. Lợi ích của những cải tổ gần đây nhiều khả năng sẽ giúp cơ sở tài khóa của Philippines trụ vững trước những khó khăn sắp tới.

Tại Singapore, kế hoạch tăng thuế hàng hóa và dịch vụ (GST) sẽ được triển khai theo hai giai đoạn: Tăng 1% từ ngày 1/1/2023 lên 8% và tăng thêm 1% từ 1/1/2024 lên 9%. Thuế GST là nguồn thu lớn thứ ba của Singapore, chiếm khoảng 15% tổng thu ngân sách. Bên cạnh thuế GST, Singapore cũng điều chỉnh thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản đối với bất động sản và xe sang.

Trong khi đó, Malaysia, Indonesia, Thái Lan và Việt Nam đang gặp một số thách thức về mở rộng nguồn thu thuế. Tỷ trọng thu thuế trên GDP của Thái Lan và Việt Nam gần đây đã giảm, một phần là do những biện pháp tạm thời nhằm giúp đỡ người dân ứng phó với tình trạng chi phí sinh hoạt tăng cao và tỷ trọng thu ngân sách từ thuế trên GDP của Việt Nam giảm phần nào cũng do việc đánh giá lại quy mô GDP từ năm 2021.

Riêng tại các nước như Indonesia và Malaysia, thu ngân sách từ thuế sụt giảm là một vấn đề đặc biệt đáng lo ngại, bởi xu hướng giảm thu ngân sách từ thuế đã xuất hiện từ trước đại dịch. Một may mắn là cả hai nước này đều đang có được “bội thu ngân sách bất ngờ” năm nay do giá năng lượng thế giới tăng cao.

Cơ sở thuế của Philippines và Singapore đều vững vàng còn Malaysia và Indonesia có xu hướng đi xuống.

Tuy nhiên, có một điểm cần lưu ý. Không giống như chi ngân sách khi chính phủ có thể chủ động kiểm soát các khoản chi thông qua quy trình phê duyệt ngân sách, thu ngân sách phụ thuộc vào những thay đổi của các chỉ số kinh tế vĩ mô. Ví dụ, lạm phát đang gia tăng, tiền của các nước thuộc ASEAN đã mất giá mạnh so với USD trong khi tốc độ tăng trưởng của khu vực được dự báo sẽ chậm lại do nhu cầu của thế giới sụt giảm.

Và ảnh hưởng của VUCA

Tính chất VUCA (biến động, khó lường, phức tạp và mơ hồ) của môi trường kinh tế vĩ mô toàn cầu hiện nay luôn là vấn đề được quan tâm nhiều do những đợt tăng lãi suất của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed), căng thẳng địa chính trị, lạm phát tăng và giá dầu cao lên…

Sự không chắc chắn này đồng nghĩa với sự không chắc chắn về nguồn thu ngân sách cơ bản của một quốc gia. Đó là lý do vì sao phần lớn chính phủ các nước ASEAN đang dự toán tăng trưởng thu ngân sách trong năm 2023 thấp hơn xu hướng trước đây.

Phần lớn chính phủ các nước ASEAN dự toán tăng trưởng thu ngân sách năm 2023 đều thấp hơn so với xu hướng trước đây.

Tác động đối với mỗi nước một khác, nhưng ba nước có tỷ trọng thu ngân sách từ thuế trên GDP cao nhất (gồm Philippines, Singapore, và Việt Nam) nhiều khả năng sẽ ít chịu tác động hơn. Các chuyên gia HSBC đã chạy thử một bài đánh giá khả năng chống chịu để xem những thay đổi về tăng trưởng, lạm phát và tỷ giá có thể sẽ tác động đến thu ngân sách chính phủ như thế nào.

Về tăng trưởng, việc GDP thực thấp đi sẽ đồng nghĩa với thu ngân sách từ thuế giảm vì có ít hoạt động kinh tế để đánh thuế, người dân giảm mua hàng và thu nhập ít đi. Nếu không có gì thay đổi, mối tương quan giữa GDP và tăng trưởng thu ngân sách thường rất lớn. Nói một cách đơn giản, chúng tôi giả định rằng sự tương quan gần như đạt mức tương ứng hoàn toàn (một đổi một) - hoạt động kinh tế giảm 1% có thể dẫn đến thu ngân sách giảm 1%.

Tóm lược về thay đổi trong thu ngân sách chính phủ (triệu USD)

Về lạm phát, thu ngân sách có thể biến động theo hai hướng khi nói đến lạm phát. Bởi lạm phát có thể dẫn tới thu ngân sách chính phủ tăng vì giá hàng hóa cao hơn đồng nghĩa với cơ sở thuế lớn hơn với thuế giá trị gia tăng hoặc thuế bán hàng. Tuy nhiên, nếu người dân bắt đầu mua ít hàng hóa đi thì thu ngân sách lại thay đổi theo hướng ngược lại.

Vì thế, đánh giá mức độ thu ngân sách bị ảnh hưởng do lạm phát là một việc rất quan trọng. Biểu đồ dưới đây cho thấy thu ngân sách từ các loại thuế phi hải quan (thuế trên lương, doanh nghiệp, bán hàng, tiêu thụ đặc biệt,…) có thể thay đổi ra sao khi tỷ lệ lạm phát tăng 1%. Ở tất cả các nền kinh tế ASEAN, dường như mối quan hệ này cũng đạt mức tương ứng hoàn toàn, trừ hai trường hợp ngoại lệ là Malaysia và Thái Lan. Dưới góc nhìn về tài khóa, điều này có nghĩa là môi trường lạm phát cao về lý thuyết có thể hỗ trợ cho nguồn thu ngân sách cơ bản của chính phủ và bù đắp cho tăng trưởng chậm hơn.

Thay đổi về thu ngân sách từ thuế phi hải quan với mỗi 1% thay đổi trong lạm phát

Về tỷ giá, quan hệ tương quan như vậy lại không xảy ra với trường hợp tỷ giá đồng nội tệ với USD. Biểu đồ dưới cho thấy thay đổi bình quân trong thu ngân sách hải quan (thuế xuất nhập khẩu) với mỗi 1% suy giảm tỷ giá với đồng bạc xanh ở các nước ASEAN.

Thay đổi về thu ngân sách hải quan với mỗi 1% suy giảm tỷ giá với đồng USD