Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự tốt

Các văn bản pháp luật không phù hợp với thực tiễn và chỉ là những văn bản pháp luật tồn tại “trên giấy”.

Quan ngại tình trạng “luật ống”, “luật khung”

Mặc dù đã có nhiều động thái thúc đẩy cải cách nhưng trên thực tế, doanh nghiệp vẫn phản ánh tình trạng vướng mắc, bất cập khi thực hiện các hoạt động kinh doanh. Điều này một phần xuất phát từ việc chất lượng của các văn bản pháp luật chưa thực sự tốt, đặc biệt là các văn bản hướng dẫn thực thi. Những thông tin thực tế này đã được các chuyên gia và doanh nghiệp phản ánh tại hội thảo “Chất lượng của quy định và sự thuận lợi của môi trường kinh doanh” do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tổ chức ngày 11/11.

Ông Đậu Anh Tuấn - Phó Tổng thư ký, Trưởng Ban Pháp chế - VCCI cho biết, Chính phủ luôn đặt yêu cầu cao về phương pháp hoàn thiện thể chế, theo đó từ năm 1998 đến nay, quy trình xây dựng các văn bản pháp luật được thay đổi nhiều lần theo hướng ngày càng minh bạch, cởi mở hơn.

Trước năm 2007, các sự kiện thảo luận, lắng nghe ý kiến của doanh nghiệp để hoàn thiện văn bản pháp luật rất hiếm nhưng hiện nay, các hội thảo, hội nghị được tổ chức để tham vấn, lắng nghe ý kiến của doanh nghiệp nhằm hoàn thiện văn bản pháp luật ngày càng trở nên phổ biến. Các bộ, ngành bây giờ cũng phải công khai các dự thảo văn bản pháp luật để lấy ý kiến doanh nghiệp.

Đánh giá về chất lượng của thông tư, công văn - hai văn bản quan trọng trong hướng dẫn thi hành các quy định, chính sách thể hiện trong luật, pháp lệnh, nghị định, bà Nguyễn Thị Diệu Hồng - Trưởng phòng, Ban Pháp chế VCCI, cho rằng bên cạnh những mặt được thì thông tư vẫn còn những vấn đề về mặt chất lượng của quy định. Cụ thể như, thông tư vẫn còn quy định về điều kiện kinh doanh - điều bị cấm trong Luật Đầu tư 2020; các quy định tại thông tư vẫn còn chưa đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, khả thi, gây nhiều khó khăn cho doanh nghiệp. Đặc biệt, có những thông tư bị đình chỉ thi hành khi vừa mới phát sinh hiệu lực trong thời gian ngắn.

"Bên cạnh đó, hiện tượng lạm dụng ban hành thông tư dường như vẫn đang tồn tại. Tình trạng trong một số ngành, lĩnh vực, việc áp dụng pháp luật bị lệ thuộc quá lớn vào thông tư đã khiến cho những lo ngại về tình trạng “luật ống”, “luật khung” quay trở lại", bà Hồng dẫn chứng.

Các vấn đề như chất lượng của công văn chưa được đảm bảo, không đủ độ tin cậy, tình trạng các công văn trả lời chậm, thậm chí không trả lời khi doanh nghiệp gửi các câu hỏi, vướng mắc.

Từ lâu, doanh nghiệp đã quen với các dạng công văn hướng dẫn áp dụng luật trong thời gian chờ các văn bản hướng dẫn luật ban hành. Mặc dù đây là một giải pháp tình thế, nhưng đưa đến nhiều nguy cơ về việc công văn chứa đựng các quy phạm pháp luật lại được ban hành phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí chủ quan của cơ quan ban hành.

“Chất lượng văn bản pháp luật đóng vai trò vô cùng quan trọng, có tác động lớn đến đời sống người dân và hoạt động của doanh nghiệp. Một thông tư của cấp bộ tạo ra có thể sẽ tạo ra những xáo trộn lớn với người dân và có thể tạo thuận lợi hay bất lợi đối với doanh nghiệp, tạo ra sự thuận lợi hay không thuận lợi, đình trệ hay không đình trệ đối với ngành hàng", ông Tuấn chỉ rõ.

Bà Trần Ngọc Ánh, Đại diện Hội đồng Kinh doanh Hoa Kỳ - ASEAN cũng kể thực tế các doanh nghiệp tham gia góp ý nhiều văn bản nhưng cũng không biết được tiếp thu thế nào, khi văn bản ra thì lại không thấy tiếp thu, không thực hiện được, đến mức có trường hợp cơ quan quản lý phải ra công văn để xử lý.

Nhưng ở hình thức công văn, nhiều khi doanh nghiệp nhận được mà không biết vận dụng ra sao vì cách trả lời "liệt kê các quy định hiện có" trong khi doanh nghiệp cần là làm theo quy định nào thì không rõ.

“Còn có nỗi khổ từ các quy định không tương thích với các quốc gia khác, nên nhiều doanh nghiệp bị phạt, không cho thông quan”, bà Anh nói và cho rằng, phải cải cách từ phương pháp làm văn băn quy phạm pháp luật.

Công văn áp dụng pháp luật còn nhiều bất cập, gây quan ngại cho các doanh nghiệp và ảnh hưởng đến môi trường kinh doanh.

Xác định trách nhiệm nếu gây thiệt hại cho doanh nghiệp

Bà Hồng cho rằng thời gian vừa qua, việc lạm dụng ban hành thông tư hướng dẫn (ngay cả khi không được ủy quyền hoặc có thể quy định vấn đề ngay trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cao hơn) vừa khiến cho hệ thống pháp luật nước ta trở nên phức tạp, vừa không đảm bảo chất lượng của các quy định pháp luật. Do đó, cần thiết phải hạn chế tình trạng ban hành nhiều thông tư hướng dẫn. Điều này phải được thể hiện ngay trong các văn bản từ cấp nghị định trở lên và phải có cơ chế giám sát hiệu quả.

Vì thế, cần kiểm soát hiện tượng thông tư ban hành điều kiện kinh doanh, thủ tục hành chính ngay từ luật. Trong các luật chuyên ngành, cần chú trọng đến việc ủy quyền cho các thông tư hướng dẫn, trong đó tuyệt đối không ủy quyền cho thông tư quy định các quy định có tính chất là điều kiện kinh doanh và hạn chế tối đa ủy quyền quy định về thủ tục hành chính.

“Việc không gắn trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản dường như sẽ khiến cho chất lượng của các văn bản không được chú trọng, trong khi các văn bản này lại tác động khá lớn đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, thậm chí là cả môi trường đầu tư kinh doanh. Do đó, cần phải có cơ chế để xác định trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản nếu gây thiệt hại cho doanh nghiệp”, bà Hồng khẳng định.

Bên cạnh đó, VCCI cho rằng cần minh bạch hơn nữa về quy trình xây dựng thông tư, thống nhất các tiêu chí về điều kiện kinh doanh, minh bạch về quy định tiếp nhận phản ánh vướng mắc của doanh nghiệp…

Ngoài ra, cần có cơ chế kiểm soát tốt hơn đối với nội dung của công văn để ngăn chặn tuyệt đối tình trạng công văn ban hành các quy phạm pháp luật; cần cơ chế để tăng tính trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong xử lý và trả lời vướng mắc doanh nghiệp.

Để khắc phục những hạn chế và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, bà Chu Thị Hoa, Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp cho rằng, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tuân thủ đúng và đầy đủ các nguyên tắc, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Trong đó, cần ưu tiên đầu tư cho công tác phân tích, đánh giá tác động chính sách trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật.

Đồng thời, cần tăng cường tham vấn đối tượng chịu tác động, nhất là tham vấn người dân, doanh nghiệp là đối tượng chịu sự tác động, nâng cao hiệu quả của hoạt động này để tiếng nói của người dân, cộng đồng doanh nghiệp cùng những tiếng nói tâm huyết, trách nhiệm của chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn đến gần hơn các cơ quan ra quyết sách, qua đó góp phần bảo đảm hơi thở của cuộc sống đầy đủ hơn vào nội dung văn bản quy phạm pháp luật.

Đặc biệt, tiếp tục cải thiên sự liên thông, gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật. Việc ban hành một văn bản tốt, có chất lượng sẽ là tiền đề quan trọng đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong thi hành văn bản đó. Nếu trong quá trình xây dựng pháp luật mà không xem xét, đánh giá đầy đủ các điều kiện bảo đảm cho quá trình thi hành thì sẽ cho ra đời những văn bản pháp luật thiếu khả thi, không phù hợp với thực tiễn và chỉ là những văn bản pháp luật tồn tại “trên giấy”.