Tạo hành lang pháp lý cho hợp tác O&M

Báo cáo “Rà soát các mẫu hợp đồng BOT, BLT và O&M ở Việt Nam” do TS. LS. Lê Đình Vinh và nhóm tác giả thuộc Công ty Luật TNHH Vietthink thực hiện chỉ ra, ngay từ việc bàn giao và tiếp nhận các công trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, vận hành khai thác trong thời gian đã và đang có khá nhiều vướng mắc, bất cập.

Hiện phần lớn các công trình do Nhà nước đầu tư đều bị vướng trong khâu quyết toán, kiểm toán theo quy định, nên nhiều công trình thậm chí không có đủ hồ sơ pháp lý để bàn giao cho cơ quan có thẩm quyền, đơn vị sự nghiệp công lập quản lý theo đúng quy định của pháp luật. Tình trạng này cũng có thể gặp phải tại các dự án O&M, khiến cho việc tiếp nhận dự án kéo dài trong khi thời hạn hợp đồng O&M thường khá ngắn. Cùng với đó, khi nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án nghiên cứu, lập phương án kinh doanh thường sẽ đề xuất cải tạo, thay đổi hoặc nâng cấp công trình. Việc xuất hiện hoạt động này làm nảy sinh những vướng mắc do sự chồng chéo giữa các hệ thống pháp luật khiến cho nhà đầu tư nản lòng.

Một lý do khác khiến nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không mặn mà với các dự án O&M là sự dịch chuyển rủi ro trong quá trình vận hành công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng dự án O&M từ nhà nước sang nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án khi khoản 1 Điều 45 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 quy định, Hợp đồng O&M thuộc nhóm hợp đồng dự án PPP áp dụng cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng hoặc tổ chức bao tiêu sản phẩm, dịch vụ công.

“Khó khăn lớn nhất trong việc thu giá, phí dịch vụ trong các dự án O&M (cũng như các dự án PPP khác) hiện nay là việc xác định mức giá, phí dịch vụ do các quy định của pháp luật chưa rõ ràng, cụ thể”, ông Vinh chỉ ra. Điển hình là việc xác định giá dịch vụ sử dụng đường cao tốc.

Hiện nay chưa có quy định cụ thể hướng dẫn thủ tục chuyển nhượng quyền khai thác có thời hạn các tuyến đường cao tốc do Nhà nước đầu tư cho các nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là các công trình hạ tầng đang và sẽ được đầu tư xây dựng mới (như các tuyến đường cao tốc Bắc - Nam, Giai đoạn 2). Đồng thời, chưa có hướng dẫn về xác định giá khởi điểm để đấu giá (đấu thầu) lựa chọn nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền khai thác và bảo trì, trong bối cảnh các công trình giao thông được đầu tư xây dựng ở nhiều thời điểm khác nhau, có tuyến đường thì đầu tư xây dựng mới, có tuyến đường thì đầu tư cải tạo, nâng cấp nên các tiêu chí xác định mức giá khởi điểm cũng khác nhau.

Đây là những vấn đề mà ông Vinh cùng Nhóm nghiên cứu cho rằng cần phải xử lý thấu đáo trong việc xây dựng hợp đồng mẫu O&M. Đồng thời, ông cũng khuyến nghị việc xác định thời hạn của Hợp đồng O&M cần linh hoạt bao gồm cả bất kỳ lựa chọn gia hạn nào theo sự suy xét của cơ quan có thẩm quyền hoặc theo đề xuất của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án. Bởi nếu xác lập một thời hạn lâu dài cho hợp đồng O&M thì sẽ không phù hợp khi so sánh với các hợp đồng dự án PPP có cấu phần xây dựng. Ngược lại, nếu xác lập thời hạn hợp đồng quá ngắn thì sẽ không mang lại hiệu quả khai thác dự án và vì vậy không hấp dẫn đối với nhà đầu tư.

Chưa kể việc chậm trễ ngoài sự kiểm soát của việc đáp ứng các điều kiện và thủ tục trong quá trình tiếp nhận, vận hành có thể khiến cho thời gian vận hành, khai thác thực tế của dự án càng bị rút ngắn hơn. Điều này khiến cho các phương án tài chính ban đầu không còn khả thi, và nhà đầu tư sẽ tìm cách chấm dứt hợp đồng trước hạn.

Bên cạnh đó hợp đồng O&M cần có quy định cụ thể giới hạn về không gian, thời gian, địa bàn và phạm vị dịch vụ mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được cơ quan có thẩm quyền nhượng quyền kinh doanh gắn với việc khai thác công trình. Đây phải được coi là cam kết về trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền đối với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

Theo kinh nghiệm của Ấn Độ liên quan đến hình thức thu phí vận hành - chuyển giao (TOT), để đảm bảo việc khai thác hiệu quả thì hợp đồng TOT có quy định về hạn chế việc xây dựng các tuyến đường cạnh tranh và cơ quan có thẩm quyền sẽ phải trả tiền phạt nếu vi phạm nghĩa vụ của mình.

Cuối cùng, cần quy định cụ thể, đầy đủ về các nguyên tắc bồi thường thiệt hại, các khoản thiệt hại phải bồi thường và nguyên tắc xác định giá trị thiệt hại phải bồi thường; các nguyên tắc, ngoại lệ trong việc xem xét miễn, giảm bồi thường thiệt hại cho bên vi phạm.