Xây hệ sinh thái mới cho đầu tư PPP

AR- Giải pháp tài chính khả thi

“Chính phủ Việt Nam có nhiều cơ hội để tạo nguồn thu từ danh mục tài sản khổng lồ của mình vốn đã được đầu tư bằng vốn nhà nước và vốn ODA và bắt đầu tạo ra đồng tiền ổn định, để tạo vốn đầu tư cơ sở hạ tầng mới”. Đó là khuyến nghị mà của nhóm nghiên cứu dự án AEO, cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ đưa ra trong Báo cáo Huy động nguồn lực tài chính mới cho các sự án cơ sở Hạ tầng tại Việt Nam.

Ông Phan Quang Vinh, Trưởng nhóm nghiên cứu Báo cáo cho biết, đầu tư tài sản mới bằng các nguồn thu hiện có của Chính phủ (AR) là một cơ chế tạo ra các thỏa thuận thể chế liên kết việc đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng mới với việc nhượng quyền kinh tế từ các tài sản thuộc sở hữu công hiện có để dùng số tiền thu được từ các tài sản công này đầu tư trực tiếp vào cơ sở hạ tầng mới.

AR - phương thức mới cho đầu tư hạ tầng

Nhà nước có thể tạo nguồn thu từ các tài sản hiện có thông qua nhiều hình thức, từ việc bán hoàn toàn hoặc một phần quyền sở hữu của Chính phủ trong các doanh nghiệp cơ sở hạ tầng, cho thuê dài hạn (bao gồm cả cho thuê hoạt động, hoặc vận hành và duy trì hợp đồng với phí chuyển nhượng) tài sản công, bán tài sản thuộc sở hữu của Chính phủ để lập các liên doanh với khu vực tư nhân, các hợp đồng vận hành và bảo trì, và chứng khoán hóa các dòng doanh thu.

Yêu cầu chính đối với AR là phần tiền thu được dành cho cơ sở hạ tầng mới phải được biết trước và Chính phủ có kế hoạch rõ ràng về phương thức dự án mới sẽ được tài trợ và hỗ trợ đầy đủ, sử dụng cả tiền thu được từ tài sản cơ sở hạ tầng và các nguồn khác. Hình thức tạo nguồn thu này không đòi hỏi phải tăng thuế hoặc các gánh nặng khác đối với nền kinh tế.

AR đã được nhiều quốc gia áp dụng thành công. Như Indonesia vào năm 2020, đã phát triển chương trình AR có tên là Chương trình nhượng quyền hạn chế (LCS) nhằm hỗ trợ Chính phủ Indonesia phát triển nhiều dự án cơ sở hạ tầng hơn mà không cần dựa vào việc vay nợ chính phủ bổ sung hoặc PPP.

Sau thành công năm 2009 trong việc thực hiện AR thông qua mô hình Vận hành - Bảo dưỡng - Chuyển giao, nỗ lực tiếp theo của Ấn Độ vào năm 2016 thông qua mô hình Thu phí -Vận hành - Bảo dưỡng - Chuyển giao (TOT) do khu vực tư nhân sở hữu đã đạt được thành công lớn hơn với việc đưa vào vận hành 75 dự án quốc lộ với tổng chiều dài 4500 km được trao thông qua mô hình TOT ước tính khoảng 4,75 tỷ USD.

Điều đáng nói là các mô hình này có thể vận dụng áp dụng tại Việt Nam, khi hiện nay Việt Nam đã có mô hình Hợp đồng Kinh doanh và Quản lý (O&M) hoặc đầu tư sửa chữa theo Luật PPP. Mà TOT chính là một biến thể của O&M với yêu cầu cao hơn là nhà đầu tư trả trước phí trao quyền và thời gian khai thác có thể đến 30 năm.

Tạo cơ chế thu hút tư nhân tham gia

Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu chỉ ra Việt Nam chưa có khung AR. Chính phủ chưa tạo ra mô hình cung cấp một liên kết thể chế của việc nhượng quyền thu phí từ tài sản của mình để tiền thu được sẽ được đầu tư trở lại vào các dự án cơ sở hạ tầng mới. Thay vào đó, số tiền kiếm được sẽ được chuyển về ngân sách Nhà nước mà không có kế hoạch cụ thể cho việc tái đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng.

Trong khi đó, các nhà đầu tư tổ chức quốc tế khá quan tâm đến hình thức này, vì họ có thể tránh được rủi ro trong giai đoạn xây dựng và rủi ro doanh thu có thể được giảm thiểu nếu các dự án đang hoạt động đã thiết lập nguồn doanh thu ổn định. “Chúng tôi khuyến nghị Chính phủ thực hiện cơ chế AR để có thể tạo nguồn thu từ danh mục tài sản cơ sở hạ tầng được đầu tư bằng vốn Nhà nước nhằm đầu tư cho các tài sản cơ sở hạ tầng mới. Một số dự án thí điểm có thể được thực hiện trong lĩnh vực giao thông vận tải, nơi mà Chính phủ đã đầu tư phát triển đường cao tốc. Chính phủ nên xây dựng một khung pháp lý chi tiết để sử dụng mô hình nhượng quyền, nhằm cho phép các nhà đầu tư tư nhân vận hành và bảo trì đường công cộng để đổi lấy phí nhượng quyền”, ông Phan Quang Vinh thay mặt nhóm nghiên cứu cho biết.

Cũng từ kinh nghiệm quốc tế, nhóm nghiên cứu khuyến nghị Việt Nam nên xây khung pháp lý về AR với 6 đặc điểm chính. Một là, tạo mối liên kết chính thức và thể chế hóa giữa nhượng quyền tạo nguồn thu từ tài sản hiện có và tái đầu tư vào cơ sở hạ tầng mới. Hai là, cần quy định về sở hữu ngắn nhất là 25 năm và dài nhất là toàn quyền sở hữu. Điều này tạo động lực cho khu vực tư nhân sở hữu tài sản, thực hiện các cải tiến về vốn và hoạt động, nhận được lợi ích từ những cải tiến đó và cuối cùng chuyển một số lợi ích đó cho người dùng cuối.

Ba là, Chính phủ cũng cần cung cấp các quy trình minh bạch để xác định tài sản nào nên được áp dụng mô hình AR. Bốn là, Chính phủ tạo ra một cách tiếp cận có kế hoạch để thực hiện AR bao gồm lập danh mục các tài sản sẽ được cấu trúc để giới thiệu ra thị trường trong một thời gian nhất định. Năm là, cần tạo ra các thể chế chuyên vào việc thực hiện mô hình AR, ở cấp chính phủ hoặc cấp ngành. Cuối cùng Chính phủ tạo ra các liên kết thể chế mạnh mẽ và chính thức giữa việc nhượng quyền tạo nguồn thu và tái đầu tư nhằm tạo ra mối liên kết chặt chẽ giữa nhượng quyền tạo nguồn thu và đầu tư vì khoản đầu tư đó phụ thuộc vào việc nhượng quyền.