Tìm phương thức hợp tác công tư hiệu quả

	Mở cửa cho trái phiếu dự án hợp tác công tư
	Luật PPP phải hoá giải được rủi ro cũ và thách thức mới

Tuy nhiên, sau gần hai năm thi hành, ông Huệ cùng các diễn giả tại Tọa đàm chỉ ra rằng đang xuất hiện một số vấn đề không những liên quan đến nội dung các văn bản pháp luật đã ban hành mà còn liên quan đến quá trình thực thi các văn bản pháp luật đó trong thực tiễn.

Ảnh minh họa

Chậm vì thiếu hành lang pháp lý

Từ tư cách chuyên gia pháp lý, ông Huệ chỉ ra hạn chế trầm trọng nhất trong Luật PPP cũng như các văn bản hướng dẫn đó là quá ngắn gọn. Nhiều quy định mơ hồ, không cụ thể, đầy đủ, rõ ràng đã và đang gây ra không ít khó khăn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong quá trình ký kết cũng như thực hiện hợp đồng dự án trên thực tế.

Như các quy định trong pháp luật PPP hiện hành chủ yếu chỉ liên quan đến hợp đồng BOT (với tư cách là 1 loại hợp đồng dự án PPP cụ thể), còn các hợp đồng dự án khác lại ít được quan tâm điều chỉnh.

Để khắc phục hạn chế này, Quốc hội đã giao cho Chính phủ ban hành mẫu các hợp đồng trong lĩnh vực PPP. Tuy nhiên, giải pháp này cũng không thể có hiệu quả vì pháp luật về hợp đồng PPP có nội dung, vai trò, ý nghĩa khác về bản chất so với các mẫu hợp đồng khác và do đó, không thể lấy việc ban hành mẫu hợp đồng này để thay thế cho việc ban hành pháp luật về hợp đồng trong lĩnh vực PPP.

Sự bất bình đẳng giữa nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng PPP cũng là một trong những vấn đề nổi cộm. PGS. TS. Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) chỉ ra bản chất của PPP là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự, thông qua hợp đồng dự án. Nhưng Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này.

Trong khi cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm, nhưng ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí theo phương án tài chính (PATC), không tăng phí theo cam kết, mở đường song hành làm giảm lưu lượng, ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng… làm ảnh hưởng đến PATC của dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng thì không có chế tài xử lý.

Sự bất bình đẳng cũng thấy rõ trong Luật PPP và Nghị định khi quy định trường hợp phát sinh các điều kiện được áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu theo quy định, cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP có trách nhiệm đề nghị Kiểm toán Nhà nước kiểm toán phần tăng, giảm doanh thu thực tế của dự án PPP để làm cơ sở xác định giá trị doanh thu chia sẻ giữa nhà nước với doanh nghiệp dự án PPP.

Ông Dương Đăng Huệ chỉ ra cùng là đối tác bình đẳng trong quan hệ hợp đồng song chỉ có cơ quan ký kết hợp đồng dự án (cơ quan nhà nước) mới có quyền yêu cầu Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán. Hơn thế, vì sao không thể là một cơ quan kiểm toán nào khác thay Kiểm toán Nhà nước?

“Kiểm toán Nhà nước là cơ quan nhà nước, do đó làm sao bảo đảm được tính vô tư, khách quan, tính không thiên vị của cơ quan này trong quá trình thực thi nhiệm vụ kiểm toán phần tăng, giảm doanh thu”, ông phân tích.

Chưa có lời giải khả dĩ cho bài toán ngân sách

Đặc biệt, ông Trần Chủng cũng chỉ ra chưa có lời giải khả dĩ cho bài toán ngân sách. Hiện nay, tỷ lệ góp vốn của nhà nước khống chế không quá 50% và nguồn vốn này chủ yếu dành cho bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, đất xây trạm nghỉ, cây xăng) và một phần kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường, 50% vốn còn lại cũng là nguồn vốn chính thực hiện dự án đều trông chờ vào nhà đầu tư. Tuy nhiên, nhà đầu tư thường chỉ có 20% vốn tự có, 30% còn lại là đi vay từ các TCTD, vì vậy với những dự án cao tốc đi qua các vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa chất công trình, địa chất thủy văn phức tạp và lưu lượng xe thấp thì nhà đầu tư khó huy động vốn dẫn đến dự án không khả thi.

Ông Đoàn Tiến Giang, chuyên gia về hợp tác công tư, Dự án AEO, Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) chia sẻ, dự án PPP chỉ thành công khi cân đối 3 cạnh (Lợi ích kinh tế cho xã hội cho công chúng, khu vực công; Tính khả thi về mặt tài chính cho nhà đầu tư tư nhân; Tính khả thi về thu xếp tài chính từ khía cạnh ngân hàng và các TCTD là người cấp vốn), thành tam giác đều.

Trong đó, tính khả thi về thu xếp tài chính từ khía cạnh người cấp vốn rất quan trọng nhưng ít được quan tâm. 15 năm kinh nghiệm trong tư vấn các dự án PPP, ông Giang cho biết vốn nhà đầu tư bỏ ra tối đa là 30%, như vậy 70-80% vốn còn lại phụ thuộc vào các chủ cho vay nên họ phải có quyền lợi lớn nhất trong dự án. Mặc dù ở Việt Nam, nguyên tắc tài chính dự án không phải khi nào cũng áp dụng, các TCTD có thể xem xét cung cấp tín dụng dựa trên năng lực tài chính doanh nghiệp là chủ dự án, tuy nhiên đây không phải là chuẩn mực quốc tế. Vì vậy, khi muốn thu hút vốn quốc tế thì phải dựa trên tài chính dự án, đảm bảo khả năng lực hiện nghĩa vụ nợ. Bên cạnh đó, cần quan tâm đến các điều khoản bảo hiểm phòng tránh rủi ro.

Phó Chủ tịch Hiệp hội các Doanh nghiệp châu Âu tại Việt Nam (EUROCHAM) Nguyễn Hải Minh cũng chỉ ra những rào cản thu hút nhà đầu tư PPP, trong đó có nhà đầu tư Châu Âu như: Luật Đất đai cấm việc thế chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất để đảm bảo cho bên vay nước ngoài, khiến bên nước ngoài không dám cho vay vì không có bảo đảm. PPP chỉ mới đưa ra cam kết bảo lãnh chuyển đổi thành UÚD 30% doanh thu bằng VND cho các dự án PPP đối với các dự án mà phê duyệt chủ trương đầu tư thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc Thủ tướng - hiện vẫn được coi là quá ít. Việc thiếu các hướng dẫn hiện hành liên quan tới Quỹ Bù đắp tài chính và thời gian thu xếp tài chính quá ngắn chỉ 18 tháng kể từ khi ký kết hợp đồng dự án (đối với dự án do Quốc hội hoặc Thủ tướng, hoặc 12 tháng đối với dự án khác) cũng khiến các nhà đầu tư e ngại.

Cần những bước đi quyết liệt

Trước thực tế đó, VARSI mong muốn hệ thống văn bản pháp luật sớm nghiên cứu, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động xây dựng theo phương thức đối tác công - tư và làm căn cứ xây dựng các hợp đồng trên nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia hợp đồng dự án theo đúng bản chất của phương thức PPP.

Đồng thời, nới biên độ tỉ lệ hỗ trợ của ngân sách nhà nước (có thể hơn 50%) tùy vào tính chất và đặc thù của từng dự án cũng là giải pháp cần làm ngay nhằm hấp dẫn nhà đầu tư đặc biệt các dự án ở vùng sâu, vùng xa, nơi biên giới hay vùng Đồng bằng sông Cửu Long.

Đối với những dự án có ý nghĩa quan trọng về an ninh quốc gia, biên giới, biển đảo, vùng dân tộc, nhà nước cần có những ưu đãi nhất định, có sự tham gia nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước như là vốn mồi để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân tham gia. Vốn mồi đó có thể thông qua tỷ lệ vốn đầu tư công tăng hỗ trợ cho các dự án vùng sâu, vùng xa mà lưu lượng xe thấp hoặc nhà nước đầu tư vào các hạng mục công trình có xuất đầu tư lớn như cầu, hầm lớn và bằng các chính sách khác hấp dẫn thêm nhà đầu tư.

Ông Dương Đăng Huệ đề xuất phải sớm ban hành quy định về các hợp đồng mẫu của PPP, cho rằng đây là hạn chế lớn nhất.

"Chúng ta có thể thiếu Luật, Nghị định nhưng không thể thiếu Điều lệ mẫu để căn cứ vào đó thực hiện. Mẫu các loại hợp đồng dự án PPP, trong đó có mẫu hợp đồng dự án BOT phải do Chính phủ ban hành theo đúng quy định của Luật PPP (Khoản 3 Điều 47 Luật PPP), chứ không thể giao nhiệm vụ này cho các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành như quy định tại Điểm d Khoản 3 Điều 93 Nghị định 35/2021/NĐ- CP", ông Huệ nói.

Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước ngay từ bây giờ cần có kế hoạch để cuối năm 2022, đầu năm 2023, tổ chức việc tổng kết 02 năm thi hành Luật PPP, trong đó có việc thi hành các quy định về hợp đồng trong lĩnh vực này.

Đồng thời, Quốc hội cần thực hiện hoạt động giám sát thực hiện Luật PPP theo quy định tại Khoản 2 Điều 162 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản trái pháp luật.

Ông Nguyễn Hải Minh đề xuất sớm ban hành các hướng dẫn rõ ràng cho Luật PPP và đưa các quy định hiện hành lên một tiêu chuẩn quốc tế nhằm gia tăng sự hấp dẫn của các dự án PPP Việt Nam đối với các nhà đầu tư nước ngoài; tạo ra một khuôn khổ rõ ràng và nhất quán cho các dự án PPP để hưởng lợi từ VGF, các đảm bảo về doanh thu tối thiểu và các biện pháp chia sẻ rủi ro. Đồng thời tiếp tục làm tinh gọn các chính sách và hướng dẫn liên quan đến các dự án PPP, bao gồm thực hiện các quy định tập trung vào các yếu tố chủ yếu như là khả năng huy động và giải ngân của nguồn vốn và các biện pháp hỗ trợ tín dụng.

Nhìn nhận hợp tác giữa nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP như một cuộc hôn nhân mà hợp đồng mẫu chính là bản đăng ký kết hôn tạo ra mối quan hệ bình đằng để các bên, ông Vũ Tiến Lộc Chủ tịch Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC) cho biết, VIAC đang cố gắng tham gia tích cực vào việc xây dựng các thông tư về hợp đồng mẫu nhằm thúc đẩy sớm nhất việc ra thông tư hướng dẫn.

“VIAC không chỉ ngồi chờ doanh nghiệp khi có tranh chấp sẽ tham gia hỗ trợ xét xử mà tham gia ngay từ đầu hỗ trợ doanh nghiệp và cơ quan nâng cao năng lực pháp lý xây dựng hợp đồng tốt nhất, quản trị tốt rủi ro, phòng ngừa tranh chấp”, ông Lộc cho biết.

Hiện VIAC đang rà soát để sớm đưa ra báo cáo độc lập về hợp đồng mẫu cùng USAID và VCCI nhằm xây dựng mối quan hệ bình đẳng hơn giữa khu vực công và tư về quyền và nghĩa vụ pháp lý. Vì vậy bộ mẫu hợp đồng mẫu phải đáp ứng được tínhminh bạch và khả đoán; bảo vệ an toàn pháp lý tốt hơn cho các khu vực công và tư, đặc biệt là nhà đầu tư, doanh nghiệp thực hiện dự án và các đối tác khác tham gia dự án như các tổ chức tín dụng, các cổ đông; Đảm bảo cơ chế xử lý xung đột giải quyết những mâu thuẫn phát sinh. Có cơ chế để các bên trong quan hệ dự án có thể rút lui trong các trường hợp cần thiết khi gặp phải trường hợp bất khả kháng hay không đạt được lợi ích mục tiêu.