Kinh nghiệm tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của một số quốc gia

Ảnh minh họa

Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng ở Thái Lan

Khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã khiến hệ thống ngân hàng của Thái Lan chao đảo, buộc phải tái cấu trúc để vượt qua khủng hoảng và hoạt động ổn định hơn. Để chống đỡ với sự yếu kém của ngành ngân hàng, Chính phủ Thái Lan đã áp dụng một số biện pháp cải cách quyết liệt.

Thứ nhất, chiến lược của Thái Lan là đóng cửa một số định chế tài chính không còn khả năng tiếp tục hoạt động. Lý do đưa ra quyết định này xuất phát từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 (nguyên nhân do không quản lý được nguồn vốn lớn từ nước ngoài vào Thái Lan). Tại thời điểm này Thái Lan đã tổ chức bán đấu giá tài sản của 58 công ty tài chính bị đóng cửa và thu được gần 200 tỷ Bath, (toàn bộ việc đấu giá này do Ủy ban cơ cấu lại tài chính của Thái Lan đảm nhiệm). Song song đó, chiến lược sáp nhập, hợp nhất các định chế tài chính cũng được tiến hành và kết quả là Bank Thai ra đời (do sự hợp nhất của 13 công ty tài chính và Unionbank), Ngân hàng First Bangkok city hợp nhất với Krung Thaibank và được tái cấp vốn 200 tỷ Bath. Còn lại Bangkokbank được bán lại hoàn toàn cho công ty quản lý tài sản.

Thứ hai, củng cố và tái cấp vốn những tổ chức tài chính có khả năng duy trì hoạt động bằng cách tái cấp vốn cho các định chế tài chính này. Theo đó, ngày 14/8/1998 Thái Lan đã ban hành một loạt biện pháp nhằm tăng cường các định chế này: Công bố cơ hội cho các định chế này được phép sử dụng quỹ công vào việc tái cấp vốn dưới một số điều kiện đặc biệt; Khuyến khích các Ngân hàng tái cơ cấu lại các khoản cho vay của mình mà tăng các khoản tín dụng mới cho khu vực tư nhân; Thiết lập cơ sở pháp lý cho việc thành lập các công ty xử lý tài sản xấu; Thông báo một cách rõ ràng các biện pháp xử lý những Ngân hàng, tổ chức tài chính đã bị kiểm soát đặc biệt.

Thứ ba, đối với việc xử lý các khoản nợ xấu, chiến lược của Thái Lan là phân loại các khoản nợ không hoạt động và tách chúng ra khỏi bảng cân đối tài sản của các ngân hàng thương mại (NHTM), sau đó mang ra bán đấu giá. Để làm được điều này, Thái Lan đã thành lập Ủy ban tái cơ cấu khu vực tài chính và Công ty quản lý tài sản vào tháng 10/1997.

Thứ tư, Thái Lan cũng đã đưa ra một khung pháp lý thuận lợi cho công cuộc tái cơ cấu này như Luật phá sản được thông qua, thành lập tòa án chuyên giải quyết các vụ phá sản.

Kết quả là hệ thông ngân hàng của Thái Lan đã được tái cấu trúc mặc dù chỉ có 2 NHTM và 56 công ty tài chính bị đóng cửa; 13 công ty khác và 5 ngân hàng được sáp nhập. Các ngân hàng còn lại đều đã tăng được đủ số vốn quy định sau 12 tháng, tuy nhiên, quá trình tăng vốn vẫn tiếp tục sau đó để đạt được tiêu chuẩn về phân loại nợ và trích lập dự phòng theo chuẩn quốc tế vào năm 2000.

Các ngân hàng quốc doanh sau đó được cổ phần hóa với sự hỗ trợ của các ngân hàng đầu tư của nước ngoài. Chính phủ đã tập trung đảm bảo quá trình chuyển đổi này được diễn ra minh bạch. Tại một số ngân hàng thương mại cổ phần trong nước, tỷ lệ sở hữu của các nhà đầu tư nước ngoài đã vượt quá 50% (1).

Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng ở Malaysia

Malaysia là một trong những nước trong khu vực có công cuộc cải tổ các NHTM Nhà nước mạnh mẽ và khá thành công. Malaysia đã chứng minh được việc xử lý các khoản nợ tồn đọng có hiệu quả bằng việc thành lập công ty nhà nước Danahatar làm nhiệm vụ mua, bán, quản lý và xử lý nợ với số vốn ban đầu là 10 tỷ Ringit (RM). Để thực hiện được nhiệm vụ của mình, công ty này có quyền hạn đặc biệt là chỉ định kiểm soát đặc biệt hoặc quản lý toàn bộ hoạt động của những công ty được Danahatar cần thiết. Trong vòng 12 tháng chịu sự kiểm soát đặc biệt đó, người được chỉ định sẽ nắm bắt tình hình thực tế của công ty, sau đó đề xuất một số phương án thích hợp nhất để cải tổ công ty này. Nếu bản đề án được công ty Danahatar và các cổ đông chính đồng ý sẽ được thi hành. Ngày 30/6/1999 Danahatar đã mua hơn 2000 khoản cho vay không hoạt động với tổng giá trị đạt hơn 30 tỷ RM.

Nhiệm vụ của Danahatar là quản lý những khoản tài sản có vấn đề từ các ngân hàng, các công ty tài chính để các định chế này nhanh chóng khôi phục lại hoạt động cho vay. Quyền lực của công ty Danahatar là thu hồi bắt buộc những khoản nợ có vấn đề ở các ngân hàng thông qua việc kiểm soát. Tài sản là những khoản cho vay này được phép chuyển từ Ngân hàng sang Danahatar mà không cần được sự đồng ý của người vay. Danahatar có quyền chỉ định người vào kiểm soát và quản lý hoạt động của công ty đang nợ các khoản không thanh toán này trong một thời gian có hạn định cho đến khi có phương án giải quyết.

Đối với việc tái cấp vốn cho các ngân hàng có khả năng duy trì hoạt động, Malaysia thành lập Ban tái cấp vốn Danamodal Nasional Berhad (Danamodal). Ban này có nhiệm vụ thực hiện việc xem xét những định chế nào có khả năng duy trì hoạt động và tái cấp vốn cho định chế đó từ nguồn vốn ngân sách. Hoạt động của Danamodal tập trung vào những phạm vi, như: Khuyến khích khu vực tư nhân tham gia giải quyết vấn đề trong khung chiến lược phát triển của Chính phủ; hỗ trợ cho công ty Danahatar và các cơ quan khác của Chính phủ thực hiện chiến lược phát triển khôi phục và phát triển kinh tế; hoạt động dựa trên nguyên tắc và định hướng thị trường.

Các biện pháp mà Danamodal áp dụng chủ yếu là khuyến khích việc sáp nhập và hợp nhất với mục tiêu xây dựng hệ thống tài chính nước này đáp ứng được nhu cầu phục hồi và phát triển kinh tế trong giai đoạn mới, tuy nhiên, đây là một việc làm rất khó bởi thực tế các ngân hàng không muốn ủng hộ biện pháp này.

Vấn đề quan trọng có thể coi là thành công của Malaysia là sát hạch các ngân hàng để sàng lọc những ngân hàng yếu, những ngân hàng không đủ khả năng duy trì hoạt động, từ đó lên kế hoạch tái cấp vốn. Theo đó, để nhận được sự trợ giúp tài chính từ Danamodal, các ngân hàng sẽ phải: Lập một kế hoạch tái cấp vốn với nhiều biện pháp khác nhau và kế hoạch giải quyết các khoản nợ không hoạt động. Đồng thời phải lập các báo cáo tháng và đệ trình cho Danamodal; Có những kế hoạch và biện pháp cụ thể để đạt được mục tiêu, đồng thời với những biện pháp khắc phục khi không đạt mục tiêu.

Nhận thức được tầm quan trọng của việc tái cơ cấu các NHTM, Danamodal đã thuê tư vấn quốc tế tư vấn trong việc tái cấp vốn cho các ngân hàng. Mặc dù chi phí thuê rất cao nhưng vì sự thành công của công cuộc tái cơ cấu lại, Malaysia đã quyết tâm và quan trọng là họ đã chọn được những nhà tư vấn giỏi.

Có thể nói trong công cuộc cơ cấu lại các NHTM Nhà nước Malaysia tập trung trách nhiệm cũng như sự phối hợp hiệu quả của ba tổ chức là Công ty quản lý tài sản (Danahatar), Ủy ban tái cấp vốn cho các ngân hàng, Công ty tài chính (Danamodal) và Ủy ban Tái cơ cấu nợ công ty (Corporate Debt Restructuring Committee). Tuy nhiên, NHTW Malaysia vẫn đảm nhiệm vai trò xây dựng kế hoạch tái cơ cấu toàn bộ hệ thống tài chính nước nhà. (1)

Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng ở Hàn Quốc

Cuộc khủng hoảng tài chính – ngân hàng Hàn Quốc có nguyên nhân chủ yếu bắt nguồn từ việc đầu tư tràn lan và vay nợ quá mức của các tập đoàn kinh tế cũng như quy định an toàn hoạt động ngân hàng lỏng lẻo, quản trị rủi ro yếu kém và thiếu sự minh bạch trong công tác tài chính của hệ thống các tổ chức tín dụng và bùng phát từ cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á 1997. Vì vậy, để ngăn chặn khủng hoảng, Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện một kế hoạch kinh tế tổng thể: tập trung ổn định kinh tế vĩ mô và tái cấu trúc hệ thông ngân hàng, doanh nghiệp và thị trường lao động trong đó tái cấu trúc hệ thống ngân hàng là một trong những mục tiêu ưu tiên hàng đầu của Hàn Quốc ở giai đoạn này.

Chính phủ Hàn Quốc đã xây dựng một lộ trình thứ tự các bước thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Một trong những việc làm đầu tiên của Chính phủ Hàn Quốc là tiến hành áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế để đánh giá tình hình tài chính, các khoản nợ xấu và tiến hành phân loại ngân hàng thành 3 nhóm làm cơ sở cho quá trình hợp nhất và sáp nhập, bao gồm: (i) nhóm các ngân hàng dẫn đầu (nhóm các ngân hàng lớn); (ii) nhóm các ngân hàng trung bình (chủ yếu tập trung vào các hoạt động bán lẻ); (iii) nhóm các ngân hàng nhỏ phục vụ cho các vùng địa phương đặc biệt.

Mục tiêu chính của việc phân loại này là nhằm tạo ra các ngân hàng lớn sau khi hợp nhất và sáp nhập có đủ năng lực về tài chính để có thể cạnh tranh hiệu quả đối với các ngân hàng nước ngoài cũng như nâng cao hiệu quả kinh doanh của các ngân hàng này; Thu hẹp phạm vi hoạt động của các ngân hàng có quy mô vừa, tập trung vào phát triển các hoạt động kinh doanh chính; Các ngân hàng nhỏ nhưng hoạt động an toàn và hiệu quả, chỉ để phục vụ cho các vùng địa phương đặc biệt...

Sau khi tiến hành đánh giá và phân loại nợ xấu, để có thể giải quyết được các khoản nợ xấu của các ngân hàng, Chính phủ Hàn Quốc đã thành lập các Công ty quản lý nợ xấu Hàn Quốc (viết tắt là KAMCO) để mua lại các khoản nợ xấu từ các TCTD có kế hoạch sáp nhập và hợp nhất. Trong năm 1997, Chính phủ Hàn Quốc đã cấp 64 nghìn won, tương đương 15% GDP, để thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, trong đó 31,5 nghìn tỷ won (chiếm 49,2%) được dành cho mua các khoản nợ xấu của hệ thống ngân hàng. Tính đến cuối tháng 3/1999, KAMCO đã bỏ ra 20 nghìn won để mua các khoản nợ xấu trị giá 44 nghìn tỷ won của các ngân hàng.

Sau khi đánh giá thực hiện mức vốn thực có của các NHTM (sau khi tiến hành bù đắp các khoản thiệt hại về nợ xấu và dự phòng), Chính phủ Hàn Quốc đã tiến hành các bước đi mạnh mẽ để khuyến khích trên cơ sở tự nguyện hoặc buộc các NHTM sáp nhập lại với nhau, hoặc tăng vốn để đảm bảo mức vốn tối thiểu an toàn cho hoạt động kinh doanh ngân hàng, thậm chí rút giấy phép cũng như buộc phải tuyên bố phá sản. Tháng 7/1998, Chính phủ Hàn Quốc đã buộc 5 ngân hàng đóng cửa do có tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu dưới 8% và yêu cầu các ngân hàng này phải hợp nhất và sáp nhập lại với nhau để đảm bảo đạt được mức an toàn vốn tối thiểu; buộc 7 ngân hàng yếu kém khác phải đưa ra lộ trình thực hiện tái cơ cấu dưới sự giám sát của NHTW và Ủy ban giám sát tài chính (FSC) như tăng vốn, thay đổi ban điều hành ngân hàng và giảm bớt quy mô và phạm vi hoạt động. Bên cạnh đó, Chính phủ Hàn Quốc cũng khuyến khích các NHTM sáp nhập và hợp nhất lại với nhau để trở thành các ngân hàng hàng đầu có khả năng cạnh tranh hiệu quả với các ngân hàng nước ngoài. Cụ thể, vào cuối tháng 11/2001, hai ngân hàng lớn của Hàn Quốc là Kookmin Bank và Housing & Commercial Bank đã tự nguyện sáp nhập với nhau trở thành ngân hàng lớn nhất Hàn Quốc. Đến cuối năm 2005, quá trình tái cơ cấu đã đưa tổng số ngân hàng ở Hàn Quốc từ 33 ngân hàng vào năm 1997 xuống còn 19 ngân hàng.

Song song với hoạt động mua bán, sáp nhập các TCTD, Chính phủ Hàn Quốc còn tập trung vào nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng cũng như ban hành các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng phù hợp với thông lệ quốc tế. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan an toàn hoạt động ngân hàng cũng được điều chỉnh, sửa đổi để đảm bảo hệ thống ngân hàng hoạt động ổn định và an toàn trong tương lai.

Bên cạnh đó, tăng cường sự tham gia của tổ chức Bảo hiểm tiền gửi vào tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thông qua một nền tảng pháp lý minh bạch. Theo đó, Luật Bảo vệ người gửi tiền được ban hành năm 1995 là tiền đề cho việc thành lập Công ty Bảo hiểm tiền gửi (KDIC), quy định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của tổ chức Bảo hiểm tiền gửi tại Hàn Quốc. Luật Bảo vệ người gửi tiền quy định rõ mục tiêu hoạt động của KDIC là bảo vệ tiền gửi của người gửi tiền và duy trì ổn định tài chính tại Hàn Quốc, với các chức năng chính gồm: (i) quản lý quỹ Bảo hiểm tiền gửi; (ii) giám sát rủi ro; (iii) xử lý đổ vỡ; (iv) thu hồi nợ; và (v) điều tra. Cơ sở pháp lý đầy đủ và ổn định, tương xứng với luật điều chỉnh các lĩnh vực khác trong hoạt động tài chính đã giúp cho KDIC có vị thế độc lập tương đối và chủ động trong phối hợp với các cơ quan khác trong mạng an toàn tài chính để xử lý đổ vỡ ngân hàng và khủng hoảng tài chính một cách hiệu quả, góp phần khôi phục ổn định hệ thống tài chính ngân hàng và ổn định kinh tế vĩ mô tại Hàn Quốc. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, công ty bảo hiểm tiền gửi Hàn Quốc (KDIC) đã tích cực tham gia vào quá trình tái cấu trúc hệ thống tài chính ngân hàng. KDIC đã cung cấp hỗ trợ tài chính cho 517 tổ chức tài chính bị mất khả năng thanh toán với số tiền lên tới 110,9 nghìn tỷ won. Trong quy trình xử lý, KDIC đã giảm thiểu rủi ro đạo đức bằng cách áp dụng nguyên tắc chi phí tối thiểu, nguyên tắc chia sẻ thiệt hại. KDIC cũng đã thực hiện điều tra và truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân, tổ chức gây ra đổ vỡ tại các tổ chức tài chính. Nhờ đó, công tác quản trị doanh nghiệp tại các tổ chức tài chính đã được cải thiện rõ rệt, hệ thống tài chính ngân hàng khôi phục và hoạt động ổn định, hiệu quả hơn.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng ở mỗi quốc gia đều có những điểm đặc thù, hệ thống ngân hàng Việt Nam cũng không giống với bất kỳ quốc gia nào, song cũng có những nét tương đồng với các nước như Thái Lan, Malaysia, Hàn Quốc. Đây là những nước châu Á có nhiều ngân hàng nhỏ, phân tán, thiếu những ngân hàng lớn làm trụ cột.

Như vậy, lộ trình tái cơ cấu của Việt Nam có thể học hỏi những kinh nghiệm thành công của những nước trên, cụ thể như: Tiến hành tái cơ cấu đồng bộ, không chỉ các ngân hàng yếu kém mà các ngân hàng tốt cũng phải tái cơ cấu; Tăng cường hơn nữa quản trị ngân hàng, giảm rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản; Tiếp tục sáp nhập, khuyến khích các ngân hàng tự nguyện sáp nhập; Cần xây dựng tập trung và có hệ thống đối với quy định của pháp luật về hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM. Các quy định về mua lại và sáp nhập ngân hàng cần phải phù hợp, đáp ứng các điều kiện về kiểm soát cạnh tranh không lành mạnh về thị phần, thị trường liên quan để tránh việc độc quyền, hạn chế cạnh tranh trên thị trường ngân hàng

Đặc biệt, cần sớm xử lý nợ xấu một cách hiệu quả. Một trong những công cụ của nhà nước để xử lý nợ xấu là công ty mua bán nợ VAMC. Để công cụ này hoạt động hiệu quả, VAMC cần có một bộ luật riêng về xử lý nợ xấu.

Bên cạnh đó cần tăng cường phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để kiểm soát có hiệu quả lạm phát, giữ ổn định kinh tế vĩ mô, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất, kinh doanh phục hồi tăng trưởng.(3)

Hệ thống ngân hàng đang trong giai đoạn chuyển mình, từng bước tái cơ cấu. Đây là một giai đoạn chưa từng có tiền lệ ở Việt Nam, vì vậy chúng ta cần học hỏi có chọn lọc những kinh nghiệm quý báu của các nước đi trước. Mặt khác, trong quá trình tái cơ cấu cần đảm bảo nguyên tắc thận trọng, làm đâu chắc đó, đảm bảo sự ổn định của hệ thống ngân hàng và tận dụng nguồn lực của nền kinh tế.

Tài liệu tham khảo:

1. Sammeer Goyal, Tái cấu trúc ngân hàng có vấn đề: các bài học từ kinh nghiệm toàn cầu, Ngân hàng thế giới, tháng 12 năm 2011.

2. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng

3. http://www.thanhnien.com.vn/kinh-te/tai-co-cau-ngan-hang-can-co-che-dong-bo-460570.html