Chính sách tài khóa: Quá thận trọng sẽ không có lợi

Giải ngân vốn đầu tư công đã khởi sắc hơn, song vẫn còn rất chậm, 8 tháng mới đạt gần 40% kế hoạch

Tình trạng “no dồn, đói góp” của chi đầu tư

CSTK giai đoạn 2021-2023 qua một loạt Nghị quyết của Quốc hội và của Thường vụ Quốc hội trong giai đoạn này và được cụ thể hóa bằng các văn bản pháp lý của Chính phủ đã góp phần giúp Việt Nam tiếp tục giữ vững ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát (trung bình vẫn dưới 4%/năm trong khi nhiều nền kinh tế trên thế giới đối mặt với lạm phát cao trong giai đoạn này); góp phần phục hồi hoạt động sản xuất kinh doanh và tăng trưởng kinh tế.

Nợ của Chính phủ và được Chính phủ bảo lãnh giảm liên tục từ năm 2016 (thời điểm nợ ở mức 47,5% GDP), đồng thời thấp hơn nhiều so với ngưỡng 60% GDP được Quốc hội đề ra. Nợ công và nợ được khu vực công bảo lãnh vẫn ở mức bền vững, ổn định, dự kiến quanh khoảng 36% GDP trong năm 2023 trước khi giảm xuống khoảng 34,4% GDP vào năm 2025, qua đó cho thấy dư địa tài khóa còn dồi dào để thực hiện CSTK ứng phó với biến động chu kỳ.

Tuy nhiên, phân tích CSTK giai đoạn 2021-2023 cho thấy, Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề cần giải quyết cả trong ngắn và trung hạn. Trong đó nổi lên là chi đầu tư dù giữ vai trò quan trọng trong gói hỗ trợ tài khóa, song tiến độ giải ngân chậm. Từ số liệu đến hết tháng 08/2023 cho thấy, tổng chi đầu tư phát triển chỉ đạt cả năm khó có thể đạt 90% dự toán. Nhiều khoản chi đầu tư từ chương trình phục hồi kinh tế - xã hội (KT-XH) vẫn chưa thể giải ngân hoặc giải ngân thấp. Mặc dù Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có nhiều giải pháp như ban hành Nghị quyết 584 về việc điều chỉnh, bổ sung dự toán chi đầu tư phát triển vốn ngân sách trung ương năm 2022 cho các bộ, cơ quan trung ương và địa phương. Tuy nhiên, tình trạng “no dồn, đói góp” của chi đầu tư ít thay đổi. Điều này sẽ tác động lớn đến tăng trưởng kinh tế của giai đoạn 2023-2025.

Chương trình hỗ trợ và phục hồi KT-XH theo Nghị quyết 43/2022 được thiết kế trước khi có những biến động lớn về tình hình kinh tế chính trị thế giới như xung đột Nga – Ucraine, tình hình lạm phát cao trên toàn cầu. Do vậy, cần phải có những điều chỉnh trước những biến động của bối cảnh mới. Tuy nhiên, dường như, CSTK vẫn còn khá thận trọng khi xu hướng chung là ít thay đổi qua các năm. Thận trọng là cần thiết, song quá thận trọng sẽ không có lợi khi chi tiêu Chính phủ được coi là động lực tăng trưởng quan trọng hiện nay.

Chú trọng đến việc lập kế hoạch và giải ngân

Một số gợi ý CSTK cho năm 2024 và trung hạn đến 2030: Đầu tiên, cần có giải pháp chính sách nâng cao năng lực theo dõi và đánh giá về công tác lập dự toán và chấp hành dự toán.

Với dự toán thu ngân sách nhà nước (NSNN), việc vượt thu là tốt song nếu số vượt thu quá cao cũng có cho thấy những vấn đề nhất định trong công tác lập dự toán. Cùng với đó, dù Chính phủ có những biện pháp mạnh mẽ thì việc thực hiện dự toán chi tiêu từ NSNN vẫn luôn có nhiều thách thức, nhất là với chi đầu tư. Số liệu cho thấy việc lập dự toán và chấp hành dự toán đúng luôn là vấn đề chưa được giải quyết khi mà số ngân sách chuyển nguồn hàng năm luôn rất cao. Khi mà ngân sách chuyển nguồn quá lớn, lên tới gần 40% tổng chi cân đối NSNN (như giai đoạn 2019-2020) thì hiệu quả của CSTK đến tăng trưởng kinh tế trong năm sẽ bị ảnh hưởng rất lớn. Do vậy, cần tiếp tục thực hiện các biện pháp chủ động, quyết liệt và tích cực trong việc tiết kiệm chi tiêu từ NSNN, phối hợp các bộ ngành và địa phương trong lập và chấp hành dự toán chi đầu tư.

Việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho quản lý và phân bổ chi đầu tư công cần tiếp tục được thực hiện để phù hợp hơn với điều kiện thực thi chính sách ở Việt Nam. Việc quy định rõ ràng về trách nhiệm, trách nhiệm giải trình và phân cấp quản lý chi đầu tư chính luôn là hết sức cần thiết. Đặc biệt cần rất chú trọng đến việc lập kế hoạch và giải ngân đầu tư công để tránh tình trạng “no dồn, đói góp” trong chi đầu tư.

Bối cảnh KT-XH giai đoạn 2023-2025 dự báo tiếp tục có những thay đổi rất lớn, vì vậy Kế hoạch tài chính 5 năm và Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm cần có những thay đổi để phù hợp với tình hình mới. Việc tiếp tục lập ngân sách theo mô hình đầu vào đã bộc lộ những hạn chế rất lớn. vì vậy cần nhanh chóng triển khai áp dụng việc lập kế hoạch ngân sách theo đầu ra, đặc biệt với ngành y tế. Đại dịch Covid -19 đã có những tác động rất lớn đến cơ cấu kinh tế và lao động không chỉ năm 2021-2022 mà cho cả giai đoạn 2021-2025. Hàng loạt vấn đề về đào tạo lại lao động, đảm bảo môi trường an toàn cho lao động di cư (nhà ở, trường học, bệnh viện…) đặt ra những yêu cầu mới trong lập kế hoạch tài chính, đầu tư trung hạn.

Cần có sự điều chỉnh trong quy mô và cơ cấu chi trong NSNN. Chi đầu tư cho xây mới là quan trọng, nhưng chi đầu tư cho cải tạo, nâng cấp và đặc biệt là chi thường xuyên cho duy tu bảo dưỡng hệ thống cơ sở hạ tầng cũng rất cần thiết. Dù điều này không mới nhưng việc cắt giảm chi thường xuyên một cách máy móc sẽ có rủi ro làm giảm hiệu quả sử dụng cơ sở hạ tầng.

Gói hỗ trợ tài khóa cần tiếp tục tập trung vào chi đầu tư cơ sở hạ tầng (các dự án có tính liên vùng, đã hoàn thành cơ bản các thủ tục đầu tư), chi cho đào tạo lại lao động (chuyển đổi nghề nghiệp), chi cho xây dựng các khu nhà ở xã hội, các dự án cải tạo chung cư cũ... Cùng với đó, xem xét điều chỉnh các gói hỗ trợ không còn phù hợp với bối cảnh mới. Nguyên tắc chung của việc thực hiện CSTK nên là đơn giản về quy trình, dễ xác định đối tượng hưởng lợi và không tạo ra cơ hội cho tham nhũng chính sách.

Về vấn đề huy động nguồn ngân sách và vay nợ, để huy động nguồn có thể xem xét đẩy nhanh việc thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ quyền chi phối. Cùng với đó, trong giai đoạn hiện nay có thể chấp nhận bội chi cao và vay nợ nhiều hơn trong ngắn hạn là để có không gian tài khóa tốt hơn cho các nhiệm vụ phục hồi KT-XH. Việc Moody's nâng xếp hạng tín nhiệm của Việt Nam cũng là cơ hội tốt để huy động các nguồn vốn với lãi suất thấp hơn.

Kịch bản mô phỏng về thâm hụt, tăng trưởng và nợ công của Việt Nam cho thấy, có thể tận dụng cơ hội lãi suất thấp ở nửa cuối năm 2023 (và có thể kéo dài đến đầu 2024) cho việc huy động TPCP. Trong trung hạn từ 2025-2030, lãi suất huy động TPCP có thể tăng trở lại nên cần tính toán rất cẩn trọng quy mô và thời điểm cho việc huy động TPCP.

Kết quả mô phỏng cũng cho thấy, nếu tăng trưởng kinh tế tiếp tục được duy trì ở mức 6,5% GDP (dự báo năm 2023 chỉ 6%), lạm phát dưới 4,5% và VNĐ chỉ mất giá khoảng 2% mỗi năm kể từ 2023-2026, đồng thời lãi suất danh nghĩa vay bên ngoài tăng lên so với 2021 thì nợ công của Việt Nam vẫn chỉ vào khoảng hơn 50% GDP (thấp hơn ngưỡng quốc hội cho phép). Tuy nhiên, yếu tố ảnh hưởng mạnh nhất đến tăng tỷ lệ nợ công vẫn là tỷ lệ bội chi NSNN. Do vậy, về dài hạn để đảm bảo bền vững ngân sách và giảm tỷ lệ nợ công thì bắt buộc phải giảm tỷ lệ thâm hụt NSNN.

Tính toán của chúng tôi cho thấy, Việt Nam được đánh giá có năng lực quản trị nợ ở mức trung bình khá và các chỉ tiêu về an toàn nợ công của Việt Nam được đánh giá khá tốt nên còn dư địa tài khóa cho việc thực hiện các chính sách hỗ trợ trong giai đoạn 2024-2025.